IIA报告 | 鄢丰敏：德国对华政策新动向评估

导读 · 2023.01.16

2022年11月4日，德国总理朔尔茨率商业代表团抵达北京，对中国进行为期一天的正式访问。这是新冠疫情暴发以来欧洲国家领导人首次访华，也是朔尔茨就任德国总理以来首访中国，距其前任默克尔最后一次访问中国已达三年之久。在此期间，德国组成了新的三党（社民党、绿党和自民党）联合政府；世界经济和国际局势受到新冠疫情叠加乌克兰危机的不断冲击，正在发生深刻变化。2021年，中国连续6年位居德国最大的贸易伙伴。俄乌冲突爆发后，德国对俄罗斯能源高度依赖的后果促使德国内部重新评估中德经济依赖问题并加速联邦外交部主导制定新的对华政策。

正当美国推动对华“脱钩”议程、欧盟视中国为“系统性竞争对手”和德国重塑对华政策之际，朔尔茨公开强调要坚持全球化、推进与中国的经贸关系，并顶住内外压力坚持访问北京，传递出怎样的信号？德国新政府的对华政策将会出现哪些显著变化？中国又应如何准确把握中德关系的走向？本文作者通过以俄乌冲突下的德国为背景，从德国在经济上的对华依赖性、德国对华政策的走向和中德关系前景几个角度进行评估。本文成文于2022年10月下旬，由IIA学术编辑组整理，经作者同意修订发布，供读者参考。

背景：俄乌冲突下的德国

首先，能源危机的影响。

2022年9月27日，欧洲能源动脉——“北溪1号”（Nord Stream 1）和“北溪2号”（Nord Stream 2）天然气管道多处遭到破坏并发生泄漏，进一步加剧欧洲的能源供应危机。俄乌冲突爆发后，欧盟追随美国实施能源制裁逐步禁运俄罗斯化石燃料。在2021年欧盟进口的能源中，40%以上的天然气来自俄罗斯。到2022年底，欧盟对俄罗斯天然气的进口将削减三分之二。作为反制，俄罗斯从6月开始逐步减少经由“北溪1号”管道对欧洲的天然气输送量，并最终在9月初完全停止向欧洲输气。高度依赖俄罗斯能源供给的欧洲受到重大冲击。9月，欧元区通胀率高达10%，连续10个月居于高位。能源供应危机和高通胀的双重夹击使欧洲经济前景黯淡，并将制造业强国德国推入衰退轨道。

“北溪1号”与“北溪2号”路线图

（图源：半岛电视台）

俄乌冲突爆发之前，德国55%的天然气来自俄罗斯。为了制裁俄罗斯，德国暂停审批新建成的“北溪2号”天然气管道。在2022年下半年，德国四处寻找替代来源以弥补俄气供应缺口，但能源独立很难在短期内实现，因为除了寻找替代供应源，还关系到产能和基建等一系列问题。比起冬季供暖问题，更严重的是，俄罗斯天然气断供将威胁到德国整个工业体系，并将引发连锁反应，对德国经济造成持久性损害。工业用气占德国天然气需求的三分之一左右。几十年来，德国依靠俄罗斯廉价的天然气繁荣发展。但俄乌战争爆发后，从巴斯夫到大众汽车都必须接受新的现实。包括化工、钢铁和金属行业在内的能源密集型企业将被迫缩减规模、停产或者转移生产基地，而它们的运营又直接决定着下游工业的生存，比如没有铝，汽车制造就会停产；没有钢铁，机械工程就会停产，这些都可能终结德国基于制造业的出口导向型经济。

其次，美欧关系的影响。

德国民众集会要求政府启用“北溪2号”天然气管道，而意大利正式迎来“极右翼”政府，加大了欧洲在对俄制裁实质性松动的可能性。在这样的背景下，北溪管道遭到“蓄意破坏”，以彻底阻断冬季欧洲向俄罗斯妥协的后路。虽然普京已经表示，“北溪2号”幸存的一条支线可以随时开通。德国联邦政府发言人回应称已不再将俄罗斯视为“可靠的能源供应方”，排除了德国使用“北溪2号”接收俄气的可能性。欧盟对俄罗斯的能源制裁最终导致欧洲天然气对俄依赖变成对美依赖。德国与俄罗斯之间的天然气运送被完全切断，而美国以成本价四倍多的价格向欧洲出售天然气，美国公司每艘驶往欧洲的液化天然气（LNG）运输船可赚取超过1亿美元利润。

欧盟国家天然气进口来源示意图

（数据来源：Eurostat）

欧洲深陷能源困境，而美国趁机哄抬天然气价格从中赚取暴利，同时以廉价能源和低税收来“架空”欧洲工业。美国通过的《通胀削减法》（Inflation Reduction Act，简称IRA）中“歧视性”的电动车补贴政策，对欧盟电动车产业造成严重打击，同时可能促使欧洲企业将产能转移至美国。面对美国将自身利益凌驾于欧洲利益之上的行径，法德开始呼吁在能源领域建立美国和欧洲大陆之间更加平衡的经济关系，反对一味追随美国的声音也越来越强烈。朔尔茨强调要坚持全球化，要和中国推进经贸关系，就是反对美国主导的与中国“脱钩”行为。在经济面临巨大风险和危机时，德国需要加强与亚洲的联系来寻找突破，而中国是德国的第二大出口市场。

朔尔茨率商业团队访华，在中美竞争的大背景下，其政治意义不亚于经济利益。今后，德国的对华政策不会继续简单追随美国，但在短期内也很难再回归“默克尔时代”。总理朔尔茨希望加深与中国的经贸联系，但绿党掌控的外交部和经济部却在对华问题上持鹰派立场。经济部长哈贝克一再强调不要过分依赖中国市场，应该采取“多元化”政策寻求更多替代方案。正在制定中的德国首份对华战略，其中就包括减少对华（贸易）依赖、重新定位与中国的关系等。默克尔卸任之后，德国执政联盟中的亲美政客尤其是绿党导致了德国政府对华态度的转变。德国拒绝普京的提议，不考虑重启“北溪2号”管道接收俄罗斯天然气就说明，在关键时刻，德国难以脱离美国的影响和控制。

在经济层面对华依赖性评估：

总体看依赖性被高估

德国过去的商业模式是建立在俄罗斯的廉价能源、中国市场、对华技术转让与投资的基础之上。俄乌冲突爆发后，对俄罗斯天然气高度依赖造成的危机促使德国政府和研究机构重新评估中德经济依赖问题。根据中国问题研究智库联盟（ETNC）最近出版的研究报告，德国对中国的依赖性不应该被高估：与美国相比，德国对中国的贸易和投资依赖性相对较低，供应链的依赖性也有限。到2022年10月为止，德国是中国在欧盟的最大贸易伙伴。2021年，中德双边贸易总额达到2453亿欧元，占欧盟对华贸易的三分之一以上。中德之间的经济关系在欧盟内部的重要地位，导致德国对中国的依赖性一定程度上被高估了。中国作为销售市场和供应商，对德国起着相对重要但非主导的作用。德国主要进口来源于中国，而投资和出口则主要面向美国。2021年，德国从中国进口额为1417亿欧元，排名第一；在出口方面，美国是德国最大出口国，中国其次；在投资方面，德国在中国的总投资约900亿欧元，位列德国第四大投资目的国（美国、卢森堡和英国之后）。但是，德国在美国的投资高达3500亿欧元。

2019年欧洲各国对华出口额度示意表

数据来源：GIS

除了双边贸易之外，德国大型企业在中国的巨额投资也一定程度上误导了德国经济对华依赖性的认知。Rhodium咨询公司于2022年9月公布的对过去四年欧洲企业对华投资情况显示，在华投资的外企集中在德国、英国、法国与荷兰，而德国每年在华投资占了所有欧洲国家在华投资的一半左右；极少数大公司的投资占了总额的近80%；排在前十的欧洲外企每年都会有所变动，但德国的汽车公司，比如大众、戴姆勒、宝马集团，还有巴斯夫化工每年都能进入十大投资者行列；近几年来，几乎没有任何新的欧洲企业进驻中国。这说明，并非所有德国工业都依赖中国，而是极少数在中国市场投入巨资的几家大型企业。对于德国的关键行业如汽车和机械行业，中国是最大市场之一，甚至就是最大市场。但是对于其他德国公司来说，欧洲和美国的市场也同样重要，甚至更重要。比如疫情暴发之前的2019年，中国是西门子的一个关键市场，收入份额为9.7%，但比美国市场（21.6%）要小得多。

2022年11月4日，

德国总理舒尔兹率德国企业家访华

（图源：CNN）

由于较低的可替代性，欧盟及德国在某些原材料方面确实对中国有很强的依赖性。在具有战略意义的可再生能源领域对中国的依赖程度尤其高。无论是用于电动汽车电池的锂还是用于太阳能电池的硅，都绕不过中国。未来技术（如电动机）的生产将特别需要稀土，而中国是主要生产国，而且这些原材料的近 90% 也由中国加工。根据德国工业联合会 (BDI)发布的数据, 德国九成以上的稀土供应来自中国。中国也是风力涡轮机和光伏设备原材料的主要供应商，份额均超过50%。但是根据慕尼黑大学莱布尼茨经济研究所（IFO）的研究，德国从中国进口的商品中有95%是可以替代的，也就是说，只有5%的进口产品被归为高度依赖型。事实上，就供应链而言，中德在某些部分的战略进口依赖性是相互而非单方面的。中国对传统欧洲高科技产业，如机械工程的依赖要大得多。基于此，中国在精密机械等高端领域寻找替代欧洲供应商方面会更加困难。

中德之间单纯的贸易总量不能说明依赖性的风险，供应链的依赖性也只限于有限的产品类别。显著增长的贸易额和少数大型企业的投资扭曲了中德经济关系的真实情况。IFO的一项研究得出结论，即使在与中国发生贸易战的情况下，德国经济的产出也只会萎缩0.81%。根据BDI的评估，德国只有90万个工作岗位与中国业务有关，占德国劳动力的2%。从长期来看，中国市场的消失对德国经济来说似乎是可以承受的。总之，德国经济总体而言对中国的依赖性有限，但是受俄乌冲突的影响，中德经济合作被高度政治化了。

德国对华政策走向及评估：

去依赖化=多元化≠脱钩

地缘政治风险促使德国调整与中国的经济关系。总理朔尔茨的坚持全球化、不与中国“脱钩”的宏观路线，经济部长哈贝克强调的经济领域的“多元化”政策，都将融入首次出台的德国对华战略中。尚在起草的战略将在2023年第一季度公布。德国外交部长贝尔伯克明确表示，德国的中国政策不会“一切照旧”，必须大幅降低对华依赖的脆弱性。所以，在经济领域去依赖化将是新政府调整对华政策的核心。但是，德国外交部中国部负责人也强调，在某些关键性领域降低依赖是风险管控，重点是进行多样化和风险管理，并不意味着脱钩。

德国总理舒尔兹于2022年11月22日表示，

要降低德国对中国市场依赖程度，

提升经济结构多元化

（图源：DW News）

对德国而言，真正的目标不是脱钩，而是对某个单一市场的去依赖化，强化多元性或多样性。所以，第一步是分析哪些行业或哪些企业对中国的市场过于依赖，然后再逐一减低依赖，加强多元化，比如“中国+1”或者“中国+2”战略。第一，那些已经在中国扎根的德企将会把今后的战略模式多元化，总部留在中国，但在中国以外的亚洲国家再建替代方案。一旦中国的供应链受阻，不至于连累整个企业。第二，很多知名企业在中国增加投资，但同时也在加大对其他国家的投资。鉴于不确定的世界政治局势加上能源危机，去年下半年，德国的汽车行业包括大众、宝马和奔驰都在美国大举扩张。第三，专门为中国生产，比如巴斯夫。巴斯夫投资100亿欧元推进湛江一体化基地建设。巴斯夫在今后几年的全球总投资是260亿欧元，中国占了40%，而中国当下化工市场占全球的份额就是40%。巴斯夫全球业务分为中国市场和国际市场（包括德国、欧盟、美国等）。而中国巴斯夫完全针对当地市场，也就是说，即便中国市场供应链断了，也不会过度影响全球范围的巴斯夫供应链。第四，与世界其他经济体建立自由贸易协定。

德国少数知名企业在华投资误导了德国经济对中国依赖程度的认知，同样，也可能会误导我们对德国今后对华政策的判断。即便是大型企业扩大在华投资与德国“去依赖化”的目标也是不冲突的。比如，巴斯夫在中国投资100亿欧元，但其60%的全球投资并不在中国，这也是去依赖化或多元化的一种方式。

对于德国汽车制造商来说，

中国是最大的单一市场

（图源：Bloomberg News）

过去三十年，中德贸易占德国贸易总额的比例从不到1%增加到现在的约10%。基于中德经济关系的紧密度，降低依赖不会是立刻实施，而是逐步进行。重要的是，去依赖化将会成为趋势。德国经济部可能采取多种做法来实现这一目标，比如通过投资担保（Investitionsgarantie）来支持德国企业去其他国家而不是来中国投资。这种方式对大企业来说效果有限，但是可以用来左右中小企业的多元化战略。

中德关系前景：多元化和降低依赖性

在当前的国际局势下，中国若能处理好与德法两个欧洲大国的关系，就是很大的转机。自拜登上任以来，美国极力拉拢欧洲，使其成为美国对华战略的主要盟友。默克尔执政期间德国还能在中美之间维持平衡，新一届政府上台后，德国对华政治风向开始发生改变。主张与中国建立更广泛的经济联系的朔尔茨，面对的是跟随美国主导的对华“脱钩”、“民主对抗威权”议程的绿党。但是，美国对华脱钩的战略谋划不符合德国的利益。朔尔茨访华前在《法兰克福汇报》发表署名文章强调，德国无意与中国脱钩，中国现在和将来都是一个重要的合作伙伴。如果朔尔茨能坚守不与中国脱钩的大方向，加上德国为解决能源危机和经济下滑必须借助中国等外部世界的事实，德国未来的对华政策仍有可能重新回到务实的路线上来。身处欧洲中心地带的德国，其自身的位置和环境决定了它要给自己争得发展的空间，只能发展外向型经济，注定了德国一定是全球化发展的重要参与者和支持者。自二战结束以来，德国的经济发展就一直得益于自由畅通的国际贸易。对待全球化的态度，无论是基于全球化发展的历史趋势，还是基于自身的利益，德国与中国有着根本一致的利益。

但是，朔尔茨拒绝对华脱钩并非与美国对抗，也不一定意味着将重新考虑对美关系，而是出于对本国经济情况的考量。虽然美国在乌克兰军援和能源问题上不顾欧洲盟友利益的行径造成了美欧分歧，但不能忽略的是，在关键时刻，德国仍然难以脱离美国的影响和控制。从这一点来看，德国向东发展与中国互利互惠还是不可避免地会受到美国的牵制，尤其是当前在争取欧洲制造业产能上，中美存在利益之争。由于能源危机和持续的供应链问题，过去半年欧盟的投资流出创纪录，而最大的获益者是美国。美国正以廉价能源和低税收大力吸引德国公司。对于工业资本来说，拥有健全的产业链正是中国的优势，而美国由于自身制造业的“空心化”，又面临供应链和缺少劳动力等问题。欧洲企业转移业务，部分将面临选择美国还是中国的问题。

德国企业或将面临在中美之间的选择难题

（图源：网络）

德国总理校准中德关系的努力仍将面临内外压力。关于今后的中德关系，有一点是确定的，全球经济治理需要中国的参与；同样重要的是，中国是风能和太阳能技术的市场领导者，没有中国，德国的能源转型将不可想象。涉及到能源产业和全球事务领域，中德仍然可能进一步深度合作。但中方对中德关系的趋势也要有预见性。在经济领域，脱钩是错误路线，但去依赖化恐将不可避免。

朔尔茨公开表示不赞成与中国“脱钩”，但他同时也强调德国有必要将其贸易“多元化”，并在商业交往中更多考虑战略上的关切。在原材料和供应链方面，中国不应该获得垄断地位，这是德国执政联盟各党的共同诉求。多元化和降低依赖性对中国来说究竟意味着什么？

首先，德国企业来华投资规模会减小。除了利用投资担保这个工具，德国政府甚至可能会扩大自身权限来限制德国企业在华投资。但是，从理论上来说，德国可以继续更全方面地跟中国进行贸易往来，但所有行业或企业对中国市场的依赖都保持一个比较适中或者较低的水平，这样两国之间的贸易额度甚至可能比现在更高。

另外，在亚洲地区开辟替代市场将是议程上的重点。不再以中国为中心，要流向中国的资金会去其他地方，比如印度、越南等国家。所以，在访华结束一周后，朔尔茨对越南和新加坡等东南亚国家进行了为期5天的访问。

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作者鄢丰敏

香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院助理研究员。

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编辑 | 袁浩延

校对 | 梁湛非

配图 | 魏钰奇

审核 | 冯箫凝 黄紫蓝

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